Protección de la pesca en Chile mediante la fiscalización y campañas informativas
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En teoría, la fiscalización y la imposición de multas son las vías más sencillas para controlar conductas que producen externalidades negativas importantes, tales como la contaminación o la sobrepesca. No obstante, en la práctica ocurre a menudo que las multas son difíciles de implementar, tanto en términos políticos como prácticos, siendo que además es difícil hacer respetar las prohibiciones. En colaboración con el Servicio Nacional de Pesca de Chile (Sernapesca), los investigadores realizaron una evaluación aleatoria para investigar el impacto que tuvieron las fiscalizaciones a los mercados de pescado y una campaña de información al consumidor sobre la venta ilegal de la merluza. Cuando la campaña de información y las fiscalizaciones se realizaron por separado redujeron significativamente la disponibilidad y el consumo de merluza, sin embargo, su mayor efectividad se alcanzó cuando se realizaron de forma combinada.
Problema de política pública
En teoría, la fiscalización y la imposición de multas son las vías más sencillas para controlar conductas que producen externalidades negativas importantes, tales como la contaminación o la sobrepesca. No obstante, en la práctica ocurre a menudo que las multas son difíciles de implementar, tanto en términos políticos como prácticos, siendo que además es difícil hacer respetar las prohibiciones. Como alternativa a la fiscalización, las campañas de información procuran cambiar la conducta del consumidor para reducir la demanda de productos prohibidos. Si bien investigaciones previas han evaluado los impactos que han tenido por separado las campañas de fiscalización y de información en el cambio de conducta, se sabe menos acerca de su efectividad combinada o relativa en la reducción de la oferta y la demanda de dicho tipo de productos.
Contexto de la evaluación
En Chile, la demanda mundial de pescado y las dificultades que afectan la regulación del mercado nacional, han dado lugar a una sobreexplotación de las poblaciones de peces, así como a problemas importantes para los ecosistemas marinos. La merluza, una fuente de proteínas muy popular entre chilenos de ingresos bajos y medios, se encuentra gravemente amenazada por su pesca excesiva. Con el fin de proteger la población de merluza, el Gobierno chileno aprobó una prohibición para la pesca y consumo de merluza durante el mes de septiembre, periodo en que ocurre el ciclo reproductivo de la especie. A pesar de esta medida, la población de merluza continúa disminuyendo, en parte debido a la capacidad limitada que tiene el Gobierno para controlar y hacer cumplir las regulaciones de sobrepesca.
La pesca ilegal es común especialmente entre los pescadores artesanales. Estos pescadores operan generalmente de manera informal y a pequeña escala, lo que dificulta al Gobierno la supervisión de las prácticas de cada individuo. No obstante, hacer cumplir las regulaciones en el punto de venta puede ser un enfoque más viable. Normalmente la merluza se vende fresca en los mercados, de modo que es posible que el pescado que se vende durante septiembre que es cuando está vigente la prohibición de pesca, se capture ilegalmente. La mayor parte de la venta de merluza ocurre en ferias, esto es, mercados al aire libre organizados por los municipios y donde los vendedores pagan una cuota para arrendar un punto de venta. Estos mercados sirven a áreas geográficas limitadas y van rotando su ubicación, instalándose habitualmente dos veces por semana en un mismo vecindario.
Detalles de la intervención
En asociación con el Servicio Nacional de Pesca de Chile (Sernapesca), los investigadores realizaron una evaluación aleatoria para probar el impacto de la fiscalización a los mercados de pescado y de una campaña de informativa al consumidor sobre la venta ilegal de merluza. En mayo de 2015, Sernapesca diseñó las estrategias a medir de fiscalización y educación, durante un taller-incubadora dirigido por J-PAL LAC y financiado por DIPRES (Dirección de Presupuestos). Los investigadores asignaron aleatoriamente 153 circuitos de pescadores, esto es, grupos de vendedores que cubren los mismos mercados locales, a uno de tres grupos:
- Cartas a los vendedores: Los vendedores de pescado dentro de estos circuitos recibieron cartas formales de Sernapesca que contenían información referente a la prohibición de pesca de merluza y a las sanciones asociadas a su incumplimiento.
- Visitas de fiscalización a las ferias: Sernapesca realizó visitas de fiscalización a las ferias para confiscar toda la merluza encontrada en el mercado, e impuso multas a los vendedores involucrados. Con el fin de probar los efectos de predictibilidad e intensidad de la fiscalización, los investigadores iban variando si los funcionarios visitaban los circuitos una o dos veces por semana, y si las visitas se producían en un mismo día de la semana.
- Grupo de comparación: Los vendedores de pescado no recibieron cartas ni visitas.
Para medir el impacto relativo que tuvo la fiscalización y la sensibilización del consumidor, los investigadores realizaron la evaluación de una campaña de información al consumidor en los 270 vecindarios a los que sirven las ferias. Dentro de cada distrito político (comuna), los investigadores asignaron vecindarios aleatoriamente para que recibieran campañas de información al consumidor acerca de la prohibición de pesca de merluza durante el mes de septiembre. Entre agosto y octubre, Sernapesca distribuyó folletos y carteles al interior de las comunidades y envió correos directos a cada vivienda privada. Además de encuestar a los consumidores, los investigadores enviaron compradores secretos a cada feria para recoger información sobre si era posible comprar merluza y cuál era su precio de mercado.
Resultados y lecciones de la política pública
La campaña de información y las visitas de fiscalización redujeron la disponibilidad y el consumo de merluza en tasas similares, sin embargo, tuvieron su máxima efectividad cuando se realizaron en forma combinada.
La campaña de fiscalización sólo redujo la disponibilidad y el consumo de merluza cuando los funcionarios inspeccionaron las ferias con poca frecuencia y sin aviso previo. Antes de la prohibición de septiembre, cerca del 90 por ciento de los vendedores de pescado en la muestra ofrecía merluza. Las fiscalizaciones llevaron a una reducción en la disponibilidad de merluza fresca en los mercados de 55 puntos porcentuales, 15 puntos porcentuales más respecto de la reducción de 40 puntos porcentuales registrada en los circuitos del grupo de comparación. Por su parte, las fiscalizaciones de Sernapesca no redujeron la venta de merluza cuando ocurrieron de manera predecible en un mismo día, o bien, con mayor frecuencia. Esto puede indicar que los pescadores aprendieron a evitar las sanciones congelando u ocultando el pescado cuando sabían que los funcionarios fiscalizarían el mercado.
Los individuos en los vecindarios que recibieron las campañas de información fueron menos propensos a comprar merluza durante el mes de septiembre y tuvieron más probabilidades de estar al tanto de la prohibición de la pesca de esta especie. En definitiva, la campaña llevó a una reducción de 4 puntos porcentuales en el consumo de merluza respecto del grupo de comparación donde el 17 por ciento de los consumidores en los vecindarios pertenecientes a dicho grupo reportaron haber comprado pescado durante la prohibición.
Finalmente, la combinación de las campañas de información y la fiscalización dio lugar a una mayor reducción en la disponibilidad y el consumo de merluza, respecto del caso donde se aplicó una sola de estas intervenciones. Cuando la campaña informativa se combinó con las fiscalizaciones llevó a una reducción de 6 puntos porcentuales adicionales en el consumo de merluza, y de 16 puntos porcentuales en la disponibilidad de merluza en los mercados, esto en comparación con los efectos que la prohibición de la pesca durante el mes de septiembre tuvo por sí sola.